Resumen: El presente documento tiene por objeto analizar algunos casos de responsabilidad civil extracontractual de las Municipalidades, por falta de servicio al interior de la Dirección de Obras Municipales y con relación al otorgamiento del Certificado de Informaciones Previas, Permiso de Edificación y Recepción Definitiva de Obras.

Marco normativo base. Constitución Política de la República, Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades,  Ley General de Urbanismo y Construcción, Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones y Ley de Bases de Procedimientos Administrativos que rigen los actos de la Administración del Estado.

LOS HECHOS DEL CASO

  1. Con fecha 05 de agosto de 2014, Empresario de Transportes, quien tenía proyecto para construir un Terminal de Buses Intercomunal, en la ciudad de Chillán, solicitó  a la DOM Certificado de Informaciones Previas, respecto de la propiedad ubicada en calle Arturo Prat N° 928.
  2. Mediante certificado 539 de 12 de agosto de 2004, la repartición municipal indicada, procedió a otorgarlo. En este certificado, la Dirección de Obras Municipales informa señalando que el inmueble referido, se emplaza en el Área ZU – 1, cuyos usos de suelo permitidos entre otros para infraestructura, artículo 14 del Plan Regulador Comunal, esto es, uso de suelo con destino a Vialidad y Transporte.
  1. El 06 de octubre de 2004, se solicita a la DOM Permiso de Edificación para “Terminal Microbuses…..”. Por Resolución  012 de 20 de enero de 2005, la entidad referida otorgó el correspondiente permiso, indicando como destino principal el de Terminal de Buses, consignando su emplazamiento en el inmueble de calle Arturo Prat N° 928 de Chillán.
  1. Ejecutado el proyecto, el día 28 de noviembre de 2008, se ingresa solicitud a la DOM de Chillán, requiriendo la recepción definitiva de las obras de edificación, lo cual fue materializado mediante el Certificado 431 de 18 de diciembre del mismo año.
  • El 22 de diciembre de 2008, y ya recepcionado el Terminal,  se solicita al Departamento de Rentas y Finanzas, el otorgamiento de patente municipal. Mediante Decreto Exento número 202/578/2009, el Alcalde rechaza el otorgamiento de patente, argumentando que no era posible construir el Terminal en calle Arturo Prat, dado que de acuerdo con la ordenanza local del Plan Regulador Comunal, las actividades de terminales de buses deben emplazarse frente a una vía estructurante, calidad que no tiene la calle en mención.
  • Empresario deduce Recurso de Protección por la negativa al otorgamiento de la patente en autos Rol 55-2009, siendo rechazada tal acción cautelar por sentencia de la I. Corte de Apelaciones de Chillán, confirmada por la Excma. Corte Suprema.
  • Posteriormente, deduce demanda de indemnización de prejuicios en contra de la I. Municipalidad de Chillán, imputando falta de servicio como fuente de responsabilidad, en autos Rol 6100-2009 del Primer Juzgado Civil de Chillán, el cual por sentencia de 20 de octubre de 2011, rechaza la demanda, por estimar no acreditada la falta de servicio. Apelado el fallo, la I. Corte de Apelaciones de Chillán en autos Rol 399-2011 revoca la sentencia de fojas 442 y hace lugar a la demanda condenando al municipio al pago de 9.111,72 Unidades de Fomento, por concepto de daño emergente, en su equivalente en pesos moneda legal más interese corrientes para operaciones reajustables. El municipio demandado dedujo recurso de casación en el fondo el cual le fue rechazado el 03 de junio de 2013, en autos Rol 9103-2012.

URBANISMO Y CONSTRUCCIÓN

  1. En el derecho urbanístico, la manera de conocer las condiciones exigidas para el desarrollo de un futuro proyecto de construcción, es solicitar el certificado de informaciones previas, el cual permite al interesado saber las condiciones bajo las cuales puede construir en los inmuebles de su propiedad, lo que le da certeza respecto del desarrollo de su proyecto, no pudiendo la autoridad municipal desconocer las condiciones indicadas en el certificado otorgado previamente (Corte Suprema 30 de diciembre de 1998, autos Rol 4073-1998 caratulados Inmobiliaria Quartomiglio S.A. contra DOM Pudahuel y Corte de Apelaciones de Chillán 30 de octubre de 2012, Rol 399-2011, considerando sexto).
  2. Permiso de edificación, es un acto administrativo, mediante el cual la Dirección de Obras Municipales competente autoriza al propietario de un terreno para urbanizarlo y/o construirlo y, por lo mismo, es el reconocimiento o declaración de su derecho a efectuar la construcción proyectada y que una vez efectuada, le sea recepcionada por la misma autoridad (Patricio Figueroa Velasco y Juan Eduardo Figueroa Valdés Urbanismo y Construcción Edit. Legal Publishing año 2006, pág. 198 y Corte de Apelaciones de Chillán 30 de octubre de 2012, Rol 399-2011, considerando séptimo)
  3. Recepción de obra de construcción: constituye el acto administrativo por el cual se constata que la obra fue ejecutada conforme al permiso de edificación. La sentencia de la I. Corte de Apelaciones de Chillán, en su considerando décimo se hizo cargo de los efectos del permiso y recepción señalando que la jurisprudencia ha sostenido que “del otorgamiento del permiso de edificación y del certificado de recepción definitiva de la construcción nacen para el propietario importantes consecuencias patrimoniales, que son atributos del derecho de propiedad que garantiza el artículo 19 numeral 24 de la Constitución Política de la República, entre ellas, la facultad del dueño de poder disponer libremente del edificio o de los diversos departamentos de que se compone. Lo anterior ya lo había resuelto la Corte Suprema en sentencia de 24 de octubre de1990 publicada en la Revista Fallos del Mes N° 385, pág. 753 y ss.
  4. Todos los actos administrativos señalados, fueron entregados a la demandante, de manera sucesiva en el tiempo, y produjeron todos los efectos que le eran propios; estaban plenamente vigentes, pues no fueron objeto de invalidación dentro de plazo legal, en los términos del artículo 53 de la ley N° 19.880.

La demandante, destinataria de buena fe de todos los actos administrativos singularizados, simplemente confío en la demandada y en virtud de tal confianza ejecutó su proyecto. Si luego se planteó que no era posible construir, queda en evidencia que el Municipio de Chillán incurrió en falta de servicio, del momento que sus departamentos competentes funcionaron imperfectamente.

No se podía tolerar que una vez que las obras ya estuvieran ejecutadas y concluidas, se señalara que no era posible construirlas ni autorizar su funcionamiento, en razón de que la calle Arturo Prat no es vía estructurante.

Es por ello que el fallo de la Corte de Apelaciones de Chillán en su considerando N° 12 expresa: “Que, de todo lo dicho, se concluye que el error en que ha incurrido la administración, no puede perjudicar al particular, ya que el acto administrativo que ha producido efecto entre ellos ha  ingresado al patrimonio del sujeto de buena fe, la que debe presumirse conforme lo dispone el artículo 707 del Código Civil, aplicable a toda la legislación nacional, sea de derecho público o de derecho privado”.

FALTA DE SERVICIO

En la demanda se citó abundante jurisprudencia y doctrina que ha conceptualizado la falta de servicio como fuente de responsabilidad y se indicaron las normas constitucionales y legales que recogen este factor de atribución. Para no ser reiterativos, nos detendremos en la definición que da el Profesor Enrique Barros Bourie, en su Tratado de Responsabilidad Extracontractual, Edit. Jurídica de Chile, Primera Edición año 2007, pág. 507, cuando indica que “La falta de servicio denota el incumplimiento de un deber de servicio. Ese incumplimiento puede consistir en que no se presta un servicio que la administración tenía el deber de prestar, sea prestado tardíamente o sea prestado en una forma defectuosa de conformidad con el estándar de servicio que el público tiene derecho a esperar”. Hoy en día la mayoría de la doctrina y la jurisprudencia entiende que no se está frente a un estatuto objetivo, sino que, a uno donde es necesario valorar la conducta por lo que se habla de culpa de servicio. Son requisitos para configurar la Responsabilidad por Falta de Servicio:

  • Acción u omisión imputable.
  • Daño.
  • Relación de causalidad entre la falta de servicio y el daño sufrido.
  • Que existió falta o disfunción de servicio, que el órgano público estaba obligado a prestar.

En lo tocante a este trabajo, transcribo los considerandos del fallo en comento que se hicieron cargo de la existencia de la falta de servicio por parte de la I. Municipalidad de Chillán.

Considerando 19: “Que, en estrecha relación con lo antes reflexionado se encuentra la necesidad de conceptuar adecuadamente las expresiones “falta de servicio” que, sin definir, empleó el legislador en la redacción del artículo 44 de la Ley N°18.575, tantas veces aludida, desde que tal presupuesto constituye la fuente generadora directa de la responsabilidad del Estado. En este contexto, como se ha dicho en el motivo 8° de este fallo y conviene aquí repetir, la denominada “falta de servicio” se produce cuando los órganos o agentes estatales no actúan debiendo hacerlo, o cuando su accionar es tardío o defectuoso, provocando, en uno u otro caso, o en concurrencia total o parcial, un daño a los usuarios o beneficiarios del respectivo servicio público. En estos casos, si bien los perjudicados “…no requieren individualizar ni perseguir al funcionario cuya acción u omisión personal origina la falta, en cambio deben invocar y acreditar la existencia de esta falla en la actividad del órgano administrativo, y que ella es la causa del daño experimentado…”.

Considerando 21: “Que, de lo ya razonado en los motivos precedentes, se encuentra acreditado en autos los actos administrativos de la administración (certificación de información previa, permiso de edificación y recepción definitiva de las obras edificadas) que son imputables a ésta, toda vez que todos estos actos emanan de la Dirección de Obras Municipales de Chillán.

            Son actos administrativos que representan la voluntad del órgano de la administración y que se emitieron con infracción al artículo 14 y 26 de la Ordenanza del Plan Regulador de la Comuna de Chillán”.

Considerando 25: “Que, de lo razonado precedentemente se concluye que en la especie, hubo falta de servicio por parte de la Municipalidad de Chillán, del momento en que la Dirección de Obras Municipales respectiva autorizó la construcción del Terminal de Buses al amparo de normas legales y reglamentarias vigentes y validadas que no permitían tal construcción; las recepciona y posteriormente niega otorgar la patente comercial, a partir de un cambio de interpretación de la norma. Hubo, en consecuencia, un funcionamiento inadecuado. No puede trasladarse a un administrado de buena fe, tales cambios de parecer ni retrotraer su aplicación a situaciones consolidadas”.

OTROS ARGUMENTOS ESGRIMIDOS PARA FUNDAR DEMANDA

A más de la falta de servicio imputada al municipio, se sostuvo que habían otros argumentos para hacer lugar a la pretensión.

  1. Derechos adquiridos emanados de resoluciones favorables de la administración pública.
    1. Los actos administrativos favorables confieren derechos que pasan a incorporarse al patrimonio de la persona, conformando lo que se denomina un derecho adquirido y en virtud del estatuto del dominio  consagrado en nuestra Carta Fundamental, solo por ley expropiatoria general o especial, una persona puede ser privada de su propiedad, del bien  sobre que recae o de alguno de los atributos o facultades esenciales del dominio (artículo 19 N° 24 C.P.R).
    2. Tal como se sostuvo en el libelo,  la actora de buena fe, adquirió los derechos derivados del Certificado de Informaciones Previas N°539, de fecha 12 de agosto del año 2004; del respectivo Permiso de Edificación N° 12  de 20 de enero de 2005; y del Certificado de Recepción Definitiva Total de Las Obras de Edificación del Terminal de Buses N°431, de 18 de diciembre de 2008.
    3. Esta tesis ha sido acogida por jurisprudencia de la Excma. Corte Suprema, en sentencia de Tercera Sala Constitucional, en causa Rol N° 5262-2003, que en sus considerandos 14 y 15 declaró: “14.- La aprobación del anteproyecto de loteo, como este Tribunal de Casación ha tenido ocasión de precisarlo conociendo de otros recursos como el de autos, también genera derechos adquiridos para quien los ha obtenido. 15.- Que resulta de la más elemental lógica que la normativa que debe aplicarse a un caso como el de autos debe ser la que regía a la fecha de las primeras actuaciones, tendientes a obtener la aprobación del anteproyecto de loteo, porque bajo su amparo y exigencias es que se formularon las presentaciones correspondientes.       (….) una posición contraria conduciría a que los interesados se pudieran ver afectados por variaciones de la normativa del ramo,  relativas a planificación urbana que pudieren irse dando en el curso de una tramitación como la que requiere el otorgamiento de un permiso de obras o solicitud de aprobación de anteproyecto (…).  Ello conduciría a que los solicitantes nunca tendrían certeza del destino de los proyectos presentados”.
  2. Principio de estabilidad de actos administrativos. La característica básica de los actos administrativos es la estabilidad de sus efectos, pues adquiridos que sean por sus destinatarios, ellos gozan de “intangibilidad” ya que no cabe afectarlos, pues constituyen propiedad de sus dueños, reconocida, garantizada y amparada por la propia Constitución (artículo 19 N° 24, Y 20 inciso 1°), siendo jurídicamente improcedente toda privación que no sea la expropiación.
  3. El principio de confianza legitima en los actos de la administración. La Administración Pública interviene cada vez en forma más intensa en la vida en sociedad  y hace más dependiente al particular de la dictación de actos administrativos que le sean favorables.  Por su parte, el ciudadano confía en que las relaciones jurídico-administrativas que han nacido producto de dicha intervención deben ser mantenidas mientras no exista un cambio de circunstancias. En el caso que se comenta, la parte demandante no tenía razones para desconfiar de que lo que la municipalidad le entregaba no estuviera acorde a derecho.
  4. Principio de servicialidad del estado. “El Estado está al servicio de la persona humana” y su misión es “promover el bien común”. El principio de  servicialidad del Estado, consagrado en el artículo 1 inciso 4° de la Carta Fundamental, es un deber jurídico o imperativo que la Constitución impone a la Administración Pública.

Para la concreción de este principio en la realidad, el legislador ha establecido la supremacía constitucional, la obligatoriedad directa de sus preceptos a los órganos del Estado, cualquiera sea su naturaleza, función o jerarquía, y el principio de juridicidad (artículos 6 y 7 del C.P.R).

JURISPRUDENCIA VINCULADA

La situación descrita, no constituye un hecho aislado, dado que es posible encontrar sentencias que son cercanas a la temática descrita en efecto:

  1. I. Corte de Apelaciones de Concepción de 27 de julio de 2007, autos Rol 4465-2006, considerando 4°: “No ha podido la Municipalidad de negar al recurrente la patente solicitada si ella misma autorizó tanto el emplazamiento del local como su destino de restaurante en el lugar que actualmente ocupa, negativa que resulta inaceptable por contradecir su postura anterior en el sentido de que ella sería otorgada cumpliendo los requisitos que la ley establece. El ordenamiento jurídico exige de las autoridades, como de cualquier sujeto jurídico privado, coherencia en sus decisiones o en su comportamiento, pues de no ocurrir así puede verse afectado el patrimonio de las personas, que han puesto parte de él al servicio de un proyecto que en definitiva no se concreta”.
  2. Cuarta Sala I. Corte de Apelaciones de Santiago de 12 de mayo de 2008, en autos Rol 3226-2007, considerando 11: “El principio de la buena fe está emparentado con el principio de confianza legítima en la actuación de la Administración, que constituye un límite al ejercicio de las potestades invalidatorias de la misma. Que el denominado principio de confianza legítima en la actuación de la administración, como limitante a la potestad invalidatoria de los actos administrativos, surge cuando en relación a un acto que se considera irregular se han consolidado de buena fe situaciones jurídicas sobre la base de la confianza de los particulares en la Administración, puesto que la seguridad jurídica de tales relaciones posteriores asentadas en esos supuestos ameritan su amparo. En otros términos, se trata de evitar que por la vía de la invalidación se ocasionen consecuencias más perniciosas que las que produciría la convalidación de los correspondientes actos.  En este orden de ideas no se puede desconocer que un acto administrativo puede generar derechos subjetivos o situaciones jurídicas e incluso derechos adquiridos para los administrados, que se encuentran amparados por el ordenamiento jurídico, no pudiendo la Administración invalidarlo por haber incurrido en un error o por haber cambiado de opinión sobre un aspecto técnico, por lo tanto, debe soportar las consecuencias que deriven de aquello”.
  3. Corte Suprema 14 de enero de 2013, Rol 5080-2011 caratulada Samuel Price Williams con Ilustre Municipalidad de Talcahuano, donde se determinó que la emisión de certificados de informaciones previas erróneos, constituye una falta de servicio atribuible a la municipalidad. Hago presente que no se acogió la acción indemnizatoria por falta de prueba del daño reclamado. Transcribo los numerales 2 y 3 del fallo en referencia:  “2.- En cuanto a la emisión de los certificados 86/2002, 178/2003 y 464/2003 la sentencia recurrida concluye que ellos son erróneos, toda vez que el Plan Regulador Comunal de Talcahuano de 1982 no consigna calle que cruce la propiedad del demandante ni expropiación que le afecte. 3.- Esa actuación constituye una falta de servicio atribuible a la demandada, precisando que la situación abarcó el periodo comprendido entre el 27 de febrero de 2002 y 25 de septiembre de 2003, esto es, hasta que se emitió el certificado DU 658 sin mencionar la calle Quirihue ni franja  de expropiación”.

OTRO CASO EN ACTUAL TRAMITACIÓN

  1. Sociedad Odontológica adquiere inmueble con la finalidad de construir una clínica de la especialidad, para lo cual solicitó y obtuvo Certificado de Informaciones Previas, el que contempló una distancia de la línea oficial respecto de la calzada de 6,90 metros medido desde el cierro o cerco actual de la propiedad.
  2. La primera etapa del proyecto fue autorizada mediante permiso de edificación 157 de octubre de 2011.
  3. En noviembre del mismo año se dispone paralización de las obras y se inicia proceso de invalidación del Certificado de Informaciones Previas y Permiso de Edificación, argumentando que las obras se estarían ejecutando fuera de línea, en bien nacional de uso público.
  4. El proceso invalidatorio concluye en febrero de 2014, cuando la DOM procede a invalidar de forma total y absoluta ambos actos administrativos.
  5. Lo anterior motivó una demanda de impugnación de la invalidación, en contra de la municipalidad, la cual fue rechazada en primera y segunda instancia, sin embargo, la Corte Suprema conociendo  de un recurso de casación en el fondo en autor Rol 293-2013, acoge la demanda, dejando sin efecto el acto invalidatorio y vigentes en consecuencia el Certificado de Informaciones Previas y Permiso de Edificación.
  6. A la fecha se encuentra en tramitación ante el Primer Juzgado Civil de Chillán demanda de indemnización de perjuicios por responsabilidad patrimonial del municipio por falta de servicio, donde se reclama daños asociados a paralización de obras de construcción por 22 meses, pérdida por demolición de parte de las obras construidas, gastos en intereses bancarios, etc. Además se reclama el lucro cesante y daño moral.
  7. Se imputa en la demanda que el servicio funciono mal, ya que la demandada no contaba ni con antecedentes ni fundamentos serios para invalidar y sin embargo lo hizo. Se consigna que hubo deficiencia en el proceder municipal.

Conclusión: Como se puede observar, es posible articular pretensión indemnizatoria en contra de una Municipalidad, fundándola en la falta de servicio de su Dirección de Obras, en el otorgamiento de instrumentos  claves y esenciales del proceso constructivo como lo son el Certificado de Informaciones Previas, Permiso de Edificación y Recepción Definitiva de Obras.